• Les constatations d’une deuxième lecture

    Jusqu’ici les feux de la rampe ont été projetés principalement sur le discours qu’a prononcé le ministre des Finances, le 19 novembre dernier. Cela ne suffit pas : il faut aussi se pencher sur le document des estimations budgétaires, présentées ministère par ministère. C’est un document volumineux où les estimations de dépenses et de revenus pour l’exercice 2011 sont accompagnées de ceux, révisés, de 2010 et des projections pour 2012 et 2013. En outre, selon leur nature spécifique et leurs caractéristiques, les ministères nous font part de leur stratégie, de leurs contraintes , de leurs programmes et des indices de performance qu’ils visent à réaliser . Cette formule n’existe que depuis deux ou trois ans : à la longue, si l’opinion publique y prête une attention soutenue tout au long de l’exercice financier,elle sera en mesure de juger de la compétence et de l’efficacité des ministres et des ministères, à partir de faits et chiffres et non de supputations.

     

    Une deuxième lecture du budget se fait donc à partir des tableaux et annexes que contient ce document de près de 700 pages. Dans l’espace d’un article de journal, il faut forcément être sélectif par rapport aux constatations que l’on peut communiquer à partir de la lecture de ces tableaux et annexes. Celles qui suivent procèdent d’un choix personnel, dicté toutefois par des commentaires et interrogations exprimés durant ces deux dernières semaines.

     

    Les fonds spéciaux

     

    Commençons par les dépenses extra-budgétaires. On se souviendra des fonds spéciaux créés ces dernières années à partir de transferts provenant du Consolidated Fund, dont la vocation est de percevoir les revenus du Trésor public et de pourvoir à ses dépenses. On a eu droit à une véritable valse des milliards, durant un ou deux exercices, en faveur des huit fonds spéciaux (Maurice Ile Durable, Food Security, Business Growth, etc.) .Les montants accumulés dans ces fonds jusqu’ à 2010 se chiffrent à 17,3 milliards. Comme des paiements de quelque 9,4 milliards doivent être déboursés à partir de ces fonds d’ici le 31 décembre 2010, le solde sera donc de 7,9 milliards à partir du 1er janvier 2011, auxquels viendront s’ajouter des intérêts de 240 millions.

    Le budget 2011 prévoit d’affecter 5,6 milliards de ce solde à des dépenses extra-budgétaires.

     

     

     

     

     

     

     

     

    Déficit budgétaire

     

    Par ailleurs, les recettes de la loterie nationale serviront à effectuer des dépenses de 680 millions, toujours de manière extra-budgétaire. Ce sont là des montants significatifs, de sorte qu’il est nécessaire d’avoir une vue d’ensemble des dépenses et du déficit de l’Etat.

     

    Tableau I

    Dépenses, revenus et déficit

    2011

    (en pourcentage du PIB)

     

     

                                          Sans l’extra-budgétaire         Avec l’extra-budgétaire

    Dépenses

    26,1

    28,1

    Revenus

    21,8

    21,9

    Déficit

    4,3

    6,2

     

    Comme on peut le voir, sans l’apport des fonds spéciaux et de la loterie nationale, le déficit budgétaire aurait été de 6,2% du PIB au lieu de 4,3%. En 2012 et après, six des huit fonds spéciaux auront disparus car, en 2011, il est prévu de transférer leurs soldes respectifs au Consolidated Fund pour un montant de 1,1 milliards. Quant aux deux autres fonds – Business Growth et Road Decongestion Programme, ils seront en fin de vie avec un total de 1,9 milliards seulement prévu au 31 décembre 2011. Seul, pour ainsi dire, restera la vache à lait de la loterie nationale. A moins d’un sursaut aléatoire de la croissance en 2012 et 2013, il est à craindre que la marge de manœuvre par rapport au déficit budgétaire ne soit bien étriquée en 2012 et 2013.

     

    La loterie nationale

     

    L’Etat prévoit d’utiliser la part qu’il prélève de la loterie nationale, commesuit : 680 millions en 2011, 690 millions en 2012 de même qu’en 2013. A quoi serviront ces sommes ? C’est à l’éducation nationale que revient la palme, notamment pour des gymnases et salles polyvalentes (362 millions en 3 ans).

     

    Par ailleurs, neuf éco villages au coût total de 450 millions sont prévus, mais leur achèvement ira au-delà de 2013. Des stades et complexes sportifs verront le jour (265 millions en 3 ans).

     

     

     

     

     

     

     

     

     

    Un hôpital gériatrique occasionnera un investissement de 50 millions en 2011, représentant un – tiers du coût total du projet. Etrangement, il n’est prévu de débourser le solde du projet (100 millions) ni en 2012 ni en 2013. L’hôpital restera-t-il inachevé ? Un hôpital pédiatrique au coût de 41 millions sera érigé d’ici 2012, tandis qu’un Institut de Gynécologie émargera pour 130 millions aux budgets combinés de 2011 à 2013.L’art et la culture se voient attribuer des projets de 184 millions, dont 114 millions répartis de 2011 à 2013.

     

    Mais il semble qu’à prime abord, le gouvernement ait été pris de court devant l’ampleur des recettes de la loterie nationale. Sur les 680 millions espérés en 2011, un montant total de 406,7 millions (soit 60%) n’est attribué à aucune dépense spécifique. Ce sera intéressant, en cours d’exercice, de voir à quoi ces sommes serviront. A moins que le terme : « others » utilisé dans le tableau du budget ne recouvre une multitude de dépenses trop longues à énumérer. La transparence demande que la liste soit communiquée.

     

    Les contributions CSR

     

    Une controverse s’est manifestée par rapport à la contribution CSR (corporate social responsibility) imposée aux entreprises à hauteur de 2% de leurs bénéfices nets. Dorénavant, elles devront affecter la moitié de leur contribution à trois programmes nationaux décidés par le gouvernement. Des craintes ont été exprimées à l’effet que cette moitié des contributions serait gérée de manière bureaucratique et souffrirait ainsi du manque de flexibilité et de disponibilité qu’on associe plus aisément aux ONG. Il parait que ces craintes sont injustifiées et que les entreprises auront leur entière liberté d’action, aussi longtemps qu’elles alloueront la moitié de leurs contributions aux trois projets nationaux. Souhaitons qu’il en soit ainsi – les mois à venir nous permettront de voir si la réalité est conforme aux paroles.

     

    Quels sont les projets nationaux ?

     

    En 2011, ils sont estimés à 738 millions, dont 400 millions pour le Social Housing, 100 millions pour le bien-être des enfants issus de groupes vulnérables, et 238 millions pour l’éradication de la pauvreté absolue.

     

    Comment seront financés ces 738 millions ?

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

    Tableau II

    Financement des programmes nationaux

     

     

     

    National Empowerment Fund

    CSR

    Total

    Social Housing

    200

    200

    400

    Enfants groupes vulnérables

    30 (a)

    70

    100

    Eradication pauvreté absolue

    138

    100

    238

     

    368

    370

    738

    (a) en provenance d’un ministère

     

    Le financement est quasiment égal à 50 :50 entre les provisions budgétaires et la moitié des contributions du CSR.

     

    La solidarité

     

    Depuis quelques années, le terme : solidarité a fait son apparition dans le vocabulaire budgétaire, plus particulièrement par rapport aux revenus. C’est ainsi, par exemple, que les hôtels ont dû acquitter un temporary solidarity levy au temps où ils étaient florissants. Le qualificatif « temporaire » s’est révélé bien choisi, car cette taxe a été suspendue depuis que la crise financière et économique est venue mettre à mal l’industrie touristique mauricienne. Des ‘levies’ similaires persistent toujours pour les banques et les compagnies de télécommunications, car elles ont mieux résisté aux assauts de la crise. Mais on sent bien que ces taxes n’ont pas un caractère permanent, puisqu’elles sont répertoriées séparément de l’item : income tax des compagnies.

     

    Il n’en est, hélas, pas de même pour la « solidarity income tax » qui prend effet à partir de janvier 2011. Elle n’est pas répertoriée séparément, de sorte qu’on ne dispose pas d’une estimation nette et claire de ce qu’elle est censée rapporter au Trésor public. Elle est, en fait, regroupée avec l’item : income-tax- individuals, dont le rapport en 2011 est estimé à 4,9 milliards, contre 4,4 milliards en 2010. Ce regroupement de la taxe de solidarité avec l’income tax tout court est de mauvais augure : s’agit-il d’une solidarité permanente ? A quoi servira le produit de cette taxe de solidarité ? Le discours du budget n’en fait pas mention.

     

     

     

     

     

     

     

    Par contre, il est dit que cette taxe sera constituée d’un assujettissement, au taux de 10%, de tous les contribuables ayant des revenus (« total income ») de 2 millions ou plus. Le taux de 10% frappera les revenus exonérés de l’income tax (exempt income ), tels que les dividendes et les intérêts bancaires.

     

    Revoilà donc l’income tax sur les intérêts bancaires, enlevés de la main gauche avec effet rétroactif au 1er janvier 2010 et ré-introduits de la main droite au 1er janvier 2011. Un vrai tour de passe-passe ! N’eût-il pas été plus direct et transparent d’exonérer de l’impôt les intérêts bancaires des contribuables petits et moyens, tout en le maintenant pour les contribuables à gros revenus ? De plus, cela nous aurait aussi évité de faire de la gymnastique du vocabulaire fiscal, puisque des revenus définis comme « exempt »(exonérés) dans l’Income Tax Act deviennent dorénavant taxables pour les besoins de la solidarity income tax. De quoi ravir nos experts légistes !

     

    VAT exempt

     

    Le mot « exempt » n’a pas fini de nous surprendre dans le discours du budget. Il est annoncé que les produits suivants ne seront plus frappés au taux zéro de la TVA et qu’ils deviendront « exempt » : farine de blé et son, huile comestible, margarine, lait stérilisé et yaourt, volailles sur pattes et poussins, aliments des animaux et engrais chimiques.

     

    Cela signifie que les fabricants de ces produits ne pourront plus être sur la liste des entreprises assujetties à la TVA, puisqu’elles vendent des produits exonérés. N’étant plus VAT registered, ces entreprises ne pourront plus, selon la formule habituelle, soumettre à la Mauritius Revenue Authority des réclamations de la TVA qu’elles auront elles-mêmes subies sur l’achat de leurs matières premières, et des divers intrants et services qu’elles utilisent. Cette TVA non réclamable s’ajoutera à leur coût de production et, en dernier lieu, sera passée au consommateur. Hausser les prix de certains produits de base : est-ce cela l’objectif de ce budget, réputé soucieux de justice sociale ?

     

    Les taxes indirectes

     

    Il est bien loin le temps où les droits de douane constituaient la majeure partie des taxes indirectes. En 2011, il n’est prévu que 1,5 milliards à ce poste de revenus. Il est vrai que nous nous acheminons vers le ‘duty-free’, pardon, le ‘customs duty-free’.

    Mais les autres droits, tels que les droits d’accise prennent l’ascenseur : 10,7 milliards en 2011, soit 47% de ce champion des taxes indirects qu’est la TVA (22,8 milliards). Les taxes sur la loterie et le jeu sont estimées à 2,4 milliards, tandis que les licences et permis sont estimés à 1,9 milliards. La diversité fiscale s’élargit et s’enracine. Elle va même remonter à 2002 pour justifier une hausse de 10% des droits d’accise sur les produits pétroliers car ils étaient restés inchangés depuis cette date. Encore une hausse pour les automobilistes qui auront aussi à contribuer 30 sous par litre d’essence en faveur de Maurice Ile Durable.

     

    Il faut prendre soin de ne pas trop tirer sur l’élastique car, s’il se rompt, cela risque d’ouvrir la porte à la frustration, ou à la fraude, ou aux deux.

     

     

    En conclusion

     

    Voilà donc ce que cette deuxième lecture du budget a permis de constater. Nous avons pu jeter un coup d’œil sur les dépenses extra-budgétaires et ainsi prendre conscience de leur apport au budget de l’Etat en 2011. Si c’est l’intention de maintenir le rythme des dépenses en 2012 et 2013, sans une détérioration du déficit, il faut que le PIB s’emballe et accroisse ainsi les revenus. Cela s’apparente au vœu pieux, sinon au rêve.

     

    Il est donc hautement souhaitable que les dépenses soient revues et que l’Etat décide d’une politique de redistribution des revenus en faveur des plus méritants, et non des plus vociférants.

     

    Deux autres considérations méritent d’être retenues :

     

    • Premièrement, Maurice doit chérir sa compétitivité fiscale. Cela lui a bien servi jusqu’ici par rapport à son secteur de services financiers extra-territoriaux (« global business »), même si elle doit faire face aux critiques acerbes de certains esprits chagrins et envieux, notamment en Inde et en France. Mais cette compétitivité fiscale doit aussi être observée par rapport au taux et à l’étendue d’assujettissement des résidents fiscaux : s’ils se découragent, ils baisseront les bras ou lèveront le pied pour aller vers d’autres cieux.

     

    Deuxièmement, il est bon d’invoquer la solidarité en ces temps de crise, et d’imposer des mesures fiscales pour accroître l’aide aux laissés pour compte du développement accéléré de ces dernières années, ainsi qu’à ceux qui ont été victimes des maux sociaux dont souffre notre pays. Mais des taxes de solidarité doivent, d’une part, être aiguillées vers des actions concrètes, définies et clairement communiquées aux contribuables. D’autre part, ces taxes doivent, par définition, avoir une durée déterminée. Autrement, il n’y a qu’à les incorporer aux taxes existantes. La transparence l’exige.

    01/12/2010 Pierre DINAN