• RÉFORME ÉLECTORALE: Un rapport de plus

    Article paru dans Week-End | 8 janvier, 2012 – 18:00

    Il y a lieu de s’interroger sur ce qu’on pourrait appeler le syndrome mauricien. Quand un projet, tel que le métro-léger ou une réforme, telle que celle du système électoral, soulève des questions majeures et des oppositions fortes, on multiplie les appels à des consultants étrangers dont les rapports vont éventuellement croupir au fond des tiroirs. Souhaitons que le rapport Carcassonne, rendu public le 18 décembre 2011, ne connaisse pas un sort similaire. Tout au long de cet article, on utilisera le nom de Carcassonne pour désigner un rapport signé par trois professeurs : Guy Carcassonne lui-même, et ses deux collègues, Vernon Bogdanor et Pere Vilanova.
    De prime abord, ce rapport a été plutôt bien accueilli, surtout par de nombreux opposants au Best Loser System (BLS), car à l’instar de la Commission Sachs en 2002, il propose de l’éliminer du nouveau système qui est préconisé. Mais, comme dirait l’autre, dans ce rapport, "there is more to it than meets the eye". C’est pourquoi cet article a pour objectif de procéder à un résumé critique des diverses recommandations de Carcassonne et de ses collègues. Ce seront des critiques aussi bien positives que négatives, ce qui permettra, en fin de compte, de porter un jugement général sur la pertinence de la réforme proposée par les éminents professeurs.
    En cours d’analyse, il y aura un rappel des propositions de Sachs, dont l’analyse est qualifiée de « remarquable » par Carcassonne et l’on terminera par un rappel des propositions de Marc David et du soussigné faites en 1999. (voir Week-End du 28 août 2011 pour le texte complet). Il s’agit d’éclairer le débat afin que soit adoptée et appliquée, dans les meilleurs délais possibles, une réforme susceptible d’assurer aux électeurs de la République une représentation équitable et bien proportionnée à l’Assemblée Nationale.
    Les recommandations judicieuses
     Un scrutin juste. Le rapport a mille fois raison de vouloir « mettre en œuvre un mode de scrutin qui soit adapté aux réalités de l’Ile Maurice, qui soit plus juste sans cesser d’être efficace. »
    Quoi de plus injuste, en effet, que les deux scores historiques de 60-0 en 1982 et en 1995 avec comme conséquence une absence de représentation à l’Assemblée nationale pour quelque un tiers des voix exprimées ? Et ce ne fut que symboliquement mieux en 1991 et en 2000, l’opposition à l’Assemblée nationale étant sous représentée par rapport aux voix obtenues lors de ces deux scrutins respectifs…
    D’autres aspects du système actuel sont non moins discutables
     Le vote trinominal obligatoire dans chaque circonscription. Quoi qu’en dise Carcassonne, le panachage (deux votes pour les candidats d’un parti et un vote pour celui d’un autre) est peu pratiqué, les électeurs préférant le réflexe automatique de voter pour le parti de son choix sans considération de la qualité et de la compétence des candidats en lice.
     L’application du Best Loser System que Carcassonne décrit poliment d’un euphémisme, celui de « curiosité discutable dans les démocraties contemporaines. » En effet, nommer un perdant à l’Assemblée Nationale est une entorse au principe de représentativité, laquelle est aggravée du fait que ce ne sont pas nécessairement les meilleurs perdants qui sont choisis parce que l’appartenance ethnique est un facteur à prendre en considération impérativement.
    Des partis politiques nationaux. Le rapport se prononce avec raison pour des partis politiques nationaux, ce qui est largement, mais pas exclusivement le cas à présent. En effet, le recours à la représentation proportionnelle pourrait inciter des partis politiques sectaires ou religieux à se présenter. Une législation à cet effet serait bienvenue.
    70 députés. Contrairement à Sachs qui a recommandé une Assemblée nationale de 92 députés, Carcassonne s’en tient au nombre actuel : 70. Soit 1 député pour 18 500 habitants, ce qui dépasse déjà largement les ratios pour le Royaume-Uni (1 pour 91 000), la France (1 pour 112 000) et l’Espagne (1 pour 132 000). L’excès quantitatif ne peut compenser le déficit de représentativité. Il est réconfortant d’entendre le Premier ministre exprimer son accord avec cette sage proposition. C’était au cours de son message du Nouvel an 2012.
    Les transfuges châtiés. Proposition bien originale que celle d’obliger un député à siéger en non-inscrit, s’il vote contre la ligne imposée par le parti auquel il appartient. Dans le cadre du système de représentation proportionnelle préconisée par Carcassonne, le non-élu le mieux placé sur la liste à laquelle appartient l’élu récalcitrant sera désigné pour le remplacer. Ainsi seront déjouées les tentatives de transfugisme.
    La motion de censure constructive. Il y a dans le rapport un souci d’assurer la stabilité du gouvernement en place. Cela est compréhensible car il y a des risques, avec la proportionnelle, de subir la « dictature » de petits partis très habiles à monnayer leurs votes. C’est le cas en Israël, par exemple. En sus du châtiment des transfuges, comme évoqué plus haut, il est prévu que le nom d’un Premier ministre alternatif soit désigné en cas de succès d’une motion de censure. C’est dire comment une telle démarche, qui est parfaitement démocratique, doit être faite avec sérieux, et non pour répondre à des impératifs politiciens.
     Accès des femmes à la députation. Les cosignataires du rapport optent pour la représentation proportionnelle intégrale, au contraire de Sachs qui n’en prescrit qu’une dose comme « a measure of compensation » (no. 51). Nous y reviendrons.
    Dans une circonscription donnée, il reviendra donc à l’électeur de voter pour une liste bloquée de candidats d’un même parti, le nombre à élire dépendant de la dimension de la circonscription et se situant entre 4 et 7. Une formule toute simple — pour ne pas dire : simpliste — est alors proposée pour assurer une représentation féminine adéquate à l’Assemblée nationale : que le nom d’une candidate soit inscrit en première ou deuxième position sur chaque liste de parti, circonscription par circonscription.
    C’est une technique habile pour tenter de résoudre la question de représentation féminine. Technique de nature quantitative. Il est pertinent de se poser des questions par rapport au plan qualitatif. Des conditions de campagne électorale devront être mises en place pour inciter des femmes compétentes et animées du désir du service à l’échelon national à se jeter dans l’arène.
     Prévention contre l’usurpation des identités. Le rapport recommande, avec raison, que chaque électeur se présente avec sa carte d’identité ou son passeport. Ces éminents professeurs ont certes dû, dans leurs travaux de recherche sur les pratiques électorales, identifier bien de cas de fraude de cette nature.
    — Des ministres non-élus. C’est Montesquieu qui, dans un souci d’empêcher une concentration abusive des pouvoirs, a développé la doctrine de la séparation des pouvoirs exécutif, législatif et judiciaire. A Maurice, l’indépendance du pouvoir judiciaire est inscrite dans la Constitution. Ce n’est malheureusement pas le cas pour les pouvoirs exécutif et législatif. Ils se confondent, car les ministres (l’exécutif) sont issus de l’Assemblée nationale (le législatif). Ceci a pour effet de réduire le pouvoir des députés, car une partie d’entre eux voue allégeance au gouvernement dont ils font partie.
    Carcassonne y apporte un début de correction en proposant que jusqu’à un tiers des ministres soit choisi parmi les non-élus. Il aurait pu avoir été plus loin, en proposant, comme cela est le cas en France, que tout député accédant à des fonctions ministérielles cède son siège de député à sa doublure, désignée au moment des élections.
    Comme justement évoqué dans le rapport, la possibilité de nommer des ministres non-élus est favorable à l’utilisation de compétences se trouvant hors du champ de la politique partisane.
    Les recommandations sujettes à discussion
    Rejet du système mixte. L’Assemblée nationale pourrait être constituée à partir de deux catégories de députés : a) les élus provenant des circonscriptions, et b) ceux inscrits sur les listes nationales des partis en lice et bénéficiant du pourcentage de votes recueillis par celles-ci. Cette deuxième catégorie se réfère à ce qu’on appelle une « dose de proportionnelle », laquelle a été proposée par Sachs après avoir également fait partie des recommandations David-Dinan. Ce système est appliqué en Allemagne.
    Le rapport Carcassonne donne à cette juxtaposition de deux catégories de députés le nom de « système mixte » et il le rejette. Les raisons évoquées pour le rejet de cette formule de « dose de proportionnelle » sont au nombre de deux :
    —1. La crainte est exprimée que « l’essentiel de ces sièges reviennent, en fait, aux principaux partis déjà gratifiés par le scrutin majoritaire » de sorte que « la mixité du régime perd l’essentiel de son intérêt. »
    Ce raisonnement repose sur une hypothèse, notamment celle selon laquelle la dose de proportionnelle ne suscitera pas l’entrée en lice de nouveaux partis. Pourtant, on sait déjà qu’il y a, à chaque élection générale, de nombreux partis politiques pour briguer les suffrages, mais ils sont, le jour du scrutin, balayés par les automatismes provenant du vote-trinominal et par l’inexorable et cruelle application du « first past the post. »
    Dans l’hypothèse contraire de présence de nouveaux partis politiques à la faveur d’un système mixte, on peut très bien entrevoir la possibilité de succès de certains d’entre eux, surtout sur les listes nationales.
    — 2. Une deuxième objection au système mixte est évoquée dans le rapport. Les électeurs seraient enclins à utiliser le vote de la liste nationale comme une « seconde simple préférence » comme en Allemagne, par exemple, où le parti minoritaire des libéraux-démocrates bénéficie apparemment de cette pratique de la part des partisans des deux grands partis majoritaires. Si tel est le cas, où est le mal ? On pourrait très bien envisager qu’à Maurice des partisans des deux grands partis majoritaires ressentent le besoin de modérer les élans de leur premier choix en accordant leurs suffrages à des listes nationales de partis minoritaires.
    Deux conditions toutefois seraient nécessaires pour cette éventualité :
    Premièrement, que l’électeur dispose de deux votes, l’un pour élire le député de la circonscription, l’autre pour la liste nationale (ce que, semble-t-il, Sachs n’a pas envisagé — et c’est dommage, car effectivement, cette lacune justifie la critique de Carcassonne sur la perte d’intérêt de la mixité du régime) ; et
    Deuxièmement, que le couperet pour qu’un parti puisse accéder à l’allocation des députés issus de la liste nationale soit égale à 5% des voix exprimées, et non à 10%, comme suggéré par Sachs. Rappelons que l’Allemagne pratique le taux plancher de 5 %. Et que le système électoral marche bien, assurant l’alternance démocratique de manière régulière. Dans le contexte mauricien actuel, minimes sont les chances d’un petit parti minoritaire d’atteindre la barre des 10% des voix exprimées au niveau national.
     La liste bloquée et la suprématie des partis. Le rapport Carcassonne a donc opté pour la représentation proportionnelle à pleine dose. Il s’agira donc pour l’électeur, dans la circonscription où il est inscrit, de voter pour une des listes qui lui seront présentées. Mais comment cette liste sera-t-elle constituée ?
    Elle sera établie par la direction de chacun des partis en présence. S’il s’agit, par exemple, d’une circonscription devant élire cinq députés, l’électeur aura à choisir entre des listes concurrentes, ayant chacune d’entre elles les noms respectifs de cinq candidats, placés selon l’ordre décidé par chacun des partis briguant des suffrages.
    Par exemple, si une liste remporte 60% des suffrages, ce sont les trois premiers candidats inscrits sur la liste qui seront élus députés (60%x5=3).
    Cette méthode donne, comme on le voit, un grand pouvoir à la direction des partis politiques pour placer les candidats en position éligible sur la liste. L’électeur n’a qu’un choix : tout approuver ou tout rejeter. Ainsi, il ne pourra pas signifier son désaccord s’il constate, par exemple :
    — la présence du facteur communal dans l’ordre des candidats sur la liste,
    — ou le manque de compétences ou d’aptitude individuelle de l’un ou l’autre candidat.
    — Dans des cas extrêmes, on court même le risque d’avoir à subir une dictature de parti dans le choix des candidats et dans leur positionnement sur la liste.
     Un gros point d’interrogation : le découpage des circonscriptions. Carcassonne et ses collègues ont élaboré une parade à cette critique du risque d’une suprématie exagérée des partis. Ils en sont conscients, et c’est pourquoi ils s’attardent à formuler des recommandations sur le découpage des circonscriptions qui, rappelons-le, seraient appelées à être représentées par 4 à 7 députés, tous choisis à partir de listes de partis. Le raisonnement des professeurs est le suivant :
    pour minimiser, sinon contrer, les risques associés aux listes fermées, il s’agit d’imposer aux partis politiques des circonscriptions « dessinées de manière à respecter des ensembles géographiques, culturels, éventuellement communautaires cohérents», car c’est un découpage respectueux de ces principes qui « obligera les partis à faire figurer en position éligible des personnes issues des diverses communautés présentes dans chaque circonscription, en fonction de l’importance effective de cette présence. »
    A partir de ce qui précède, deux observations nous semblent pertinentes :
    Premièrement, les professeurs se contentent d’énumérer des principes généraux, pour nous renvoyer à l’institution d’une commission électorale, à qui serait confiée l’énorme et délicate tache de dessiner des circonscriptions. On peut parier que beaucoup d’eau coulera sous les ponts avant que ces circonscriptions ne voient le jour, sur papier !
    Deuxièmement, la référence aux « communautés présentes dans chaque circonscription » détonne dans un contexte où ailleurs dans le rapport, l’obligation de la déclaration, par chaque candidat, de son origine ethnique est décrite avec raison comme faisant « obstacle au sentiment national. » Pourquoi donc cette nouvelle proposition de prise en compte des communautés présentes dans chaque circonscription ?
    La Commission électorale proposée devra-t-elle, en l’absence de données des recensements postérieurs à 1972, procéder à un décompte ethnique à travers le pays ? L’impression qui se dégage est que l’ethnicité associée au Best Loser System, après avoir été interdite d’entrer au portail d’accès arrive finalement à se faufiler par la petite porte de service.
    Le problème auquel font face les Professeurs est le suivant : Ayant rejeté le système mixte, ils sont obligés de proposer des listes fermées au niveau de chaque circonscription et ainsi de soigner la représentativité de celle-ci. Ils auraient eu beaucoup plus de latitude à maintenir, comme Sachs l’avait fait, un scrutin par circonscription, avec en prime, le vote d’une liste nationale pour y ajouter une dose de proportionnelle.
    Les indépendants — aux oubliettes ! Les candidats indépendants sont déjà fort mal lotis en raison du système actuel de vote obligatoire pour trois candidats au niveau de chaque circonscription. Nous avons déjà évoqué les réflexes d’automatisme qui animent la grosse majorité des électeurs, de sorte que les indépendants sont d’habitude laissés pour compte par les électeurs.
    La liste bloquée sonne le glas des indépendants. Ils seront forcés de se constituer en une liste — et ainsi perdre leur indépendance chérie.
    N’est-il pas paradoxal que les seuls indépendants à siéger à l’Assemblée nationale seraient les futurs transfuges obligés à siéger en non-inscrits après avoir commis leur forfait à l’égard de leur parti ?
    Vue d’ensemble
    Le défaut majeur du Rapport Carcassonne est son rejet du système mixte, soit le vote par circonscription, mais agrémenté d’une dose de proportionnelle à l’aide d’une liste nationale des partis en lice. Carcassonne doit alors avoir recours à la liste bloquée, ce qui renforce le pouvoir des partis et réduit le choix des électeurs. De plus, le rapport repose sur l’existence d’un savant découpage des circonscriptions avec tout ce que cela sous-entend en termes d’arbitrage ethnique et communautaire.
    C’est pourquoi les recommandations judicieuses de Carcassonne, telles qu’énumérées et discutées plus haut, doivent être adaptées à un système mixte, dont un exemple est donné au tableau qui accompagne cet article.

    En guise de conclusion
    Il ne suffit pas de modifier le système électoral. Il faut aussi lui donner toutes les chances de fonctionner dans un environnement porteur et sain. Le Premier ministre y a fait allusion dans son message du 1er janvier 2012 lorsqu’il a plaidé pour un financement public des partis politiques. Cela Sachs l’a préconisé depuis 2002, mais la proposition est restée lettre morte, tout comme la recommandation complémentaire, mais essentielle, d’un code de conduite. Carcassonne et ses collègues n’en parlent pas explicitement mais il est évident qu’ils sont d’accord, puisqu’ils affirment prendre l’analyse de Sachs à leur compte. Il faudra aussi assurer la transparence des opérations financières des partis politiques, à travers leur enregistrement à la Commission Électorale et la publication de leurs comptes dûment audités.
    Précisons, toutefois, que les meilleurs systèmes qui soient ne fonctionnent pas sans des acteurs compétents et efficaces. On peut constater une certaine désaffection des jeunes à l’égard de la politique. Cela est dommageable et met en doute les possibilités de relève de la classe politique de ce pays. Une réforme électorale susceptible d’ouvrir des opportunités à des nouveaux venus est donc impérieuse ; l’introduction d’une dose de proportionnelle par le truchement d’une liste nationale devrait aller dans ce sens, surtout si les chefs des partis en prennent conscience et agissent en conséquence. Par ailleurs, il serait judicieux de mettre en place tout un programme de formation politique pour les jeunes, commençant dans les classes terminales du secondaire et se poursuivant au niveau de l’enseignement supérieur.
    L’action politique ne peut être laissée aux seuls politiciens. Elle concerne tous les citoyens du pays. Il y va de leur dignité et de leur responsabilité.
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    Exemple d’un système mixte
    (Source : La Réforme Électorale, par Sir Marc David & Pierre Dinan, 1999)
    1. Une Assemblée nationale composée d’un Speaker non-élu et de 64 députés
    2. Un double vote par électeur : un vote pour la circonscription et un vote pour la liste nationale
    3. Trente circonscriptions à siège unique à l’Ile Maurice et deux à Rodrigues
    4. 32 élus sur la liste nationale
    5. Élection en un seul tour
    6. Abolition du Best Loser System
    7. Le refus d’enregistrer, pour les élections, un parti politique uni-communautaire ou à tendance communale.

    08/01/2012 Pierre DINAN