• Regards sur le projet de deuxième République

    ARTICLE  PARU DANS LE MAURICIEN | 30 NOVEMBRE, 2014
    Le projet d’instaurer une deuxième république est un des thèmes majeurs de la présente campagne électorale. Ce projet a pris naissance dans l’accord signé, en septembre  2014, entre le Parti Travailliste et le MMM. C’est pourquoi de nombreux électeurs cherchent à comprendre ce qu’on entend par deuxième république. Cet article a donc comme objectif de décrire, dans les grandes lignes, le modèle constitutionnel envisagé pour mettre en place cette deuxième république. On sera, par la suite, mieux outillé pour comprendre les enjeux démocratiques découlant de ce projet.
    La situation actuelle
    Mais, puisque l’on parle d’une deuxième république,  rappelons brièvement celle qui est en place actuellement, c’est-à-dire depuis 1992, lorsque notre pays s’est choisi comme chef de l’État mauricien  un Président élu par l’Assemblée nationale, en remplacement de la Reine Élisabeth II qui remplissait, depuis l’Indépendance en 1968, le rôle de Reine de l’État mauricien. C’était un rôle largement honorifique, tout comme celui qu’elle remplit au Royaume-Uni. Il en était de même pour son représentant à Maurice, celui qu’on désignait sous le vocable de Gouverneur-Général. C’est ainsi qu’au moment où la Reine a été remplacée par un Président, c’est encore un rôle honorifique qui  a été octroyé à ce dernier. Dans ce modèle constitutionnel, appelle système westministérien, calqué sur les pratiques séculaires développées au Palais de Westminster sur les bords de la Tamise, le pouvoir est entre les mains du Premier ministre, chef du gouvernement, et non du président, chef de l’État.
    C’est précisément ce déséquilibre entre les pouvoirs des deux plus  hauts dirigeants du pays que cherche à modifier le nouveau modèle préconisé dans le projet de la deuxième république. Nous allons voir ce qu’est proposé pour atteindre cet objectif, mais il est bon, d’abord, de rappeler quelques caractéristiques de la Constitution de Maurice.
    État démocratique,      État de droit
    La présente constitution prévoit que Maurice soit un État démocratique, c’est-à-dire où le pouvoir émane du peuple. C’est aussi un État de droit, où chaque citoyen doit jouir du respect de ses droits.
    C’est donc le peuple qui est la source du pouvoir et qui le détient. A travers les élections, il délègue ce pouvoir à des élus, des députés qu’il se choisit pour élaborer des lois dans le respect des droits des uns et des autres. Ces députés détiennent ainsi un pouvoir législatif et ils siègent à l’Assemblée Nationale. Il est intéressant de noter que, selon la Constitution mauricienne, tout projet de loi voté par l’Assemblée nationale n’aura force de loi que lorsque le Président l’aura signé avec la formule : « I assent ». Cet assentiment, il ne peut le refuser qu’une fois : quand le texte lui revient, il a le choix entre la signature et la démission. S’il s’agit d’une loi  des finances (budget, fiscalité) il ne dispose même pas du droit à un premier refus. C’est dire l’étendue du pouvoir des députés, par rapport au Président.
    Élaborer des lois, c’est nécessaire, mais ce n’est pas suffisant. Il faut aussi diriger le pays. Pour cette gouvernance, jour après jour, mois après mois, d’année en année, le pouvoir législatif désigne en son sein des membres qui assureront un service national et à plein temps. Ces membres sont les ministres (du mot latin: ministrare, signifiant service, sous-entendu : à l’échelle nationale, et non self-service).
    Les ministres et leur chef, le Premier ministre, constituent le pouvoir exécutif. On a déjà vu que le Premier ministre détient énormément de pouvoirs en sa qualité de chef du gouvernement. Strictement parlant, selon l’article 58 de la Constitution, le Président est désigné sous le vocable de chef de l’Exécutif ; il y a, en fait, comme nous le verrons plus loin, des interactions entre le Président et le Premier ministre; ils se complètent mutuellement. Mais cela dit, le Président est hors de la mêlée – à preuve, il n’est pas censé faire de la politique partisane. Il est le porte-drapeau du pays.
    Maurice étant un État de droit, il existe un pouvoir judiciaire, celui des juges et des magistrats. Leur rôle est fondamental, celui d’assurer le respect des lois du pays et de sauvegarder le respect des droits de chacun et de tous.
    Séparation des pouvoirs
    Voila donc les trois pouvoirs décrits sommairement. L’exécutif doit rendre compte au législatif,  d’où il est issu ; le législatif doit rendre compte au peuple qui l’a élu (à Maurice, tous les 5 ans, au maximum), le pouvoir judiciaire doit sanctionner ceux qui transgressent les lois, car personne n’est au-dessus des lois, sauf le Président, à quelques exceptions près, notamment en cas de viol de la Constitution. Et l’exercice de ces trois pouvoirs doit être autonome, selon le fameux principe de séparation de pouvoirs énoncé par Montesquieu : chacun de ces pouvoirs doit pouvoir s’exercer en toute indépendance.
    Tels sont les principes fondamentaux de la constitution démocratique de Maurice. Voyons maintenant quelques exemples d’interaction entre le Président, l’exécutif et le législatif.
    — Avec l’exécutif, c’est-à-dire le Premier ministre et les autres ministres.
    Le Président doit être tenu pleinement informé de la conduite générale du gouvernement. Il peut demander au Cabinet des ministres de reconsidérer une décision prise par celui-ci, mais il ne peut exercer ce droit de refus qu’une seule fois. Par ailleurs, le Président est tenu d’agir selon l’avis du Cabinet.
    — Avec le législatif
    Le président est élu à la majorité simple des  députés ; il peut aussi être démis de ses fonctions à la majorité simple en trois occasions : viol de la Constitution, indisponibilité physique ou mentale, refus répété de signer un projet de loi approuvé par l’Assemblée Nationale. Pour tout motif de renvoi, autre que les trois précités, une majorité de deux-tiers des voix de l’Assemblée Nationale est requise, moyennant la mise en place d’un Tribunal composé de quatre Juges du Commonwealth. On peut ainsi constater que le Président n’est pas entièrement hors de la juridiction des cours de justice, même si la règle générale est qu’il jouit, pendant l’exercice de ses fonctions, de l’immunité civile et criminelle, tout comme il perçoit des émoluments non sujets à l’imposition fiscale.
    Pouvoir de dissolution de l’Assemblée
    Dans cette interaction entre le Président et le législatif, tout n’est pas en faveur de ce dernier. Car le Président détient, pour sa part, le pouvoir de proclamer la dissolution de l’Assemblée nationale. Trois possibilités sont prévues :
    La première est à la demande du Premier Ministre, demande péremptoire qu’il doit exécuter.
    La deuxième possibilité est exercée de son propre chef : c’est lorsque le Premier ministre, mis en minorité à l’Assemblée nationale suite à un vote de confiance, refuse de démissionner après trois jours. Ceci renvoie au cas exceptionnel de la mise à pied, par le Gouverneur Général de l’Australie, du Premier ministre, Whitlam, personnalité très controversée, après qu’il ait refusé de démissionner, malgré sa mise en minorité sur un vote de confiance. Cette provision de la loi n’existait pas dans notre constitution au moment de l’Indépendance. Elle a été introduite dans le sillage du passage à la République.
    La troisième possibilité, enfin, est celle où le Président peut agir de son propre chef (« in his own deliberate judgement ») s’il a identifié un/e député susceptible de remplir un poste vacant de Premier ministre. De plus, le Président peut rejeter la demande d’un Premier ministre démissionnaire de dissoudre l’Assemblée Nationale s’il a pu identifier un remplaçant potentiel.
    Rééquilibrage des pouvoirs présidentiels et premier ministériels
    Les considérations ci-dessus ont mis l’accent sur les rôles respectifs des trois pouvoirs- législatif, exécutif et judicaire – et l’interaction du Président avec chacun d’entre eux. Cet exercice était justifié car il servira de toile de fond au reste de cet article. Dans ce qui suit, l’attention se portera sur les propositions de l’accord Parti Travailliste/ MMM par rapport  à une deuxième République, lesquelles se rapportent particulièrement à un rééquilibrage des pouvoirs respectifs du Président et du Premier ministre. Ayant maintenant une notion de l’existant, nous serons mieux en mesure d’évaluer le futur – ou le conditionnel, puisque c’est le peuple qui en décidera. En effet, la naissance d’une deuxième république est conditionnelle à un vote majoritaire de trois quarts de l’Assemblée Nationale, c’est-à-dire 53 députés dans une Assemblée comptant 70 membres (60 députés élus et 10 députés correctifs.)
    Que prévoit donc l’Accord passé entre le Parti Travailliste et le MMM par rapport au Président et au Premier ministre ?
    — Un Président élu au suffrage universel pour une période initiale de sept ans. En l’absence de précision, on peut conclure qu’il pourra se représenter pour de nouveaux mandats.
    — Quels seront ses principaux pouvoirs ?
    – Dissoudre l’Assemblée Nationale de son propre chef.
    – Présider le Conseil des Ministres, quand il le jugera nécessaire.
    S’adresser aux députés à l’Assemblée, quand il le jugera nécessaire
    — Par ailleurs, s’il propose la nomination ou la révocation d’un ministre au Premier Ministre, ce dernier devra lui accorder un « effective consideration.»  Ce terme n’est ni défini, ni expliqué dans l’accord. Souhaitons que le texte qui devra être rédigé par des experts constitutionnels s’attellera à définir ce terme et sa portée.

    Les pouvoirs de  nominations
    Voilà donc pour un premier rééquilibrage des pouvoirs du Président, par rapport à ceux du Premier ministre. Un autre exemple se situe au niveau des pouvoirs de nomination de hauts responsables du service public. En gros, actuellement, c’est le Premier ministre qui a la haute main, même s’il doit consulter l’avis du Président ou chercher son avis. Une exception à cette règle est la nomination du chef du Public Service Commission où le Président a le dernier mot, comme cela s’est passé naguère, lorsque le président Anerood Jugnauth passa outre à  l’avis du Premier ministre.
    Sous la deuxième république, ce sera le Président  qui sera à même d’avoir le dernier mot. Par exemple, c’est lui qui, après avoir consulté le Premier ministre, nommera :
    — Le Directeur Général et le Conseil d’Administration de la MBC.
    — Le Gouverneur de la Banque de Maurice et ses deux adjoints.
    — Le Président et le Conseil d’Administration du futur «  Serious Fraud Office. » Dans ce cas, l’avis du leader de l’Opposition sera aussi sollicité.
    Par ailleurs, la nomination à plusieurs postes devra être approuvée et par le Président et le Premier ministre après que la sélection aura été faite par la Public Service Commission (PSC).
    En voici des exemples : le Secrétaire du Cabinet, le Secrétaire Financier le Secrétaire aux Affaires Intérieures, le Secrétaire aux Affaires Etrangères, les Senior Chief Executives et les Secrétaires Permanents. Il en sera de même pour le Directeur de l’Audit, moyennant cette fois l’avis additionnel du leader de l’Opposition. Quant au Commissaire de Police, une fois qu’il aura été sélectionné par le Disciplined Forces Service Commission (DFSC), il reviendra, une fois encore, au Président et au Premier ministre de le nommer. Dans tous les cas précités, où le double avis du Président et du Premier ministre  doit être sollicité, l’accord entre les deux partis politiques ne précise pas lequel aura la préséance. Souhaitons que le texte de la nouvelle constitution définisse clairement la préséance, afin d’éviter de stériles querelles ou blocages.
    Pour terminer cet impressionnant catalogue de pouvoirs partagés entre les deux plus hauts personnages de la future deuxième République, soulignons que les entreprises appartenant  à l’État et les corps paraétatiques seront dirigés par des Administrateurs et des directeurs généraux (Chief Executive Officers ) nommés suite à des « effective et meaningful consultations » entre le Président et le Premier ministre. Ici encore, souhaitons que les rédacteurs de la nouvelle Constitution sauront trouver des termes juridiques clairs et appropriés pour éviter que, dans la pratique, ne se nouent des nœuds gordiens. A la lumière des exemples précités, il est évident que les pouvoirs du Président de la deuxième République seront passablement accrus par rapport à ceux de la première.
    Régime présidentiel
    La deuxième République a les caractéristiques d’un régime présidentiel, ce qui est différent du système westministerien. Le  Président n’est plus hors de la mêlée, il est carrément sur le terrain, puisqu’il doit se soumettre au suffrage universel. Est-ce une avancée démocratique ? En apparence, oui, mais comme un seul tour est prévu, nous revoilà, avec des risques découlant du « first past the post », notamment l’élection d’un Président avec une minorité de voix exprimées, au cas où il y aurait plusieurs candidats à la Présidence, bénéficiant de soutiens appréciables au sein de la population. Une élection à deux tours permettrait, au premier tour, d’éliminer les candidats ayant obtenu moins de suffrages, afin qu’au deuxième tour, l’électorat puisse choisir entre les deux candidats ayant recueilli le plus de suffrages au premier tour. C’est la pratique dans de très nombreux pays, notamment en Europe, en Afrique et en Amérique Latine.
    Entorse au principe de séparation des pouvoirs
    Avec ses pouvoirs accrus, le Président fera carrément partie de l’Exécutif, puisqu’il pourra présider le Conseil des ministres  quand il le jugera nécessaire. Mais il pourra aussi s’adresser à l’Assemblée Nationale, non pas sur invitation par celle-ci, mais quand il le jugera nécessaire. C’est une entorse à la doctrine de séparation des pouvoirs, telle que défini par Montesquieu.
    Qui sera le patron ?
    Le régime présidentiel qui est proposé pour Maurice rappelle celui de la France actuelle, celui de la Vème République. Il est bon de rappeler que la France avait beaucoup souffert, sous la 1Vème République, d’Assemblées Nationales/Législatives où il était difficile de dégager une majorité soutenable, de sorte que les Premiers ministres et les gouvernements étaient de courte durée. C’est alors que De Gaulle a renforcé, à l’occasion de la Vème République, le rôle et les pouvoirs du Président, qui a un réel ascendant sur le Premier ministre et le gouvernement. En France, c’est le Président qui nomme le Premier Ministre et le renvoie ; il en sera de même à Maurice. En France, c’est le Président qui préside le Conseil des ministres; il en sera de même à Maurice à chaque fois que le Président le voudra ; c’est comme si le grand patron, le Président, veillera de loin, laissant le patron de tous les jours, le Premier ministre, accomplir la tâche, mais se réservant le droit d’intervenir quand il le jugera nécessaire. Intéressant de savoir lequel  des deux apparaitra comme le vrai patron aux yeux des ministres. Il est difficile  d’avoir deux patrons.
    Pour rendre l’Assemblée Législative plus représentative
    Si l’on est pour adopter un régime présidentiel comme celui de la France (le septennat du Président en est un signe évident – sauf que la France  est maintenant sagement revenu au quinquennat) – si donc on veut se modeler sur la France, qu’on s’assure aussi que l’Assemblée Législative soit bien représentative, parce qu’elle doit exercer son pouvoir avec force et vigueur pour contrebalancer celui de l’Exécutif.
    Des aspects négatifs
    La représentativité actuelle de l’Assemblée Nationale suscite un certain nombre de remarques négatives :
    —  La circonscription à trois sièges favorise la tendance de l’électeur à voter bloc pour un parti, plutôt que de choisir les candidats intrinsèquement meilleurs en compétence et en esprit de service public.
    — La taille inégale des circonscriptions fausse la représentativité. Le redécoupage a été maintes fois renvoyé, malgré les recommandations de la Commission concernée. Il en résulte que certaines circonscriptions sont en déphasage suite aux mouvements internes des populations durant ces dernières années.
    — Un seuil de 10% de suffrages exprimé au niveau national sera imposé aux partis politiques en lice pour qu’ils puissent participer à l’allocation des vingt sièges à la proportionnelle, comme prévu pour la deuxième République. Dans l’état actuel des choses, à part le Parti Travailliste et le MMM, il est extrêmement douteux qu’un seul parti soit capable d‘atteindre ce seuil de 10%, s’il se présente seul devant l’électorat. Si des petits partis veulent avoir accès à la liste proportionnelle, ils devront s’associer avec de grands partis, ce qui risque de noyer leur identité. Ce n’est certes pas une avancée de la démocratie. Le seuil de 5% aurait été plus juste et raisonnable, comme c’est la pratique internationalement reconnue, l’Allemagne en étant un éminent exemple. Le seuil de 5% vise à éliminer des partis extrémistes ou fantoches ou représentant des groupuscules.
    — Puisque la France semble être le modèle qui nous inspire, nous devons aussi accentuer cette recherche de séparation des pouvoirs entre l’exécutif et le législatif. Il est prévu 24 ministres dans la deuxième République, sans compter des Parliamentary Private Secretaries (PPS). Sur une Assemblée de 70 membres, près de la moitié est ainsi susceptible de se retrouver servant dans l’exécutif et donc dans l’obligation d’être solidaire avec lui lors des votes à l’Assemblée Nationale. Pourquoi ne pas suivre l’exemple français des « suppléants », c’est- à -dire que tout élu qui devient ministre laisse son siège de député à un « suppléant » qu’il a nommé au moment où il briguait les suffrages ? Ce « suppléant » aura davantage de temps pour assurer l’interaction avec l’électorat, pour écouter celui-ci et le consulter. Par ailleurs, le ministre aura, pour sa part, plus de temps pour s’adonner à ses tâches de gouvernance et de stratégie au niveau national.
    — Nous avons vu comment le Président de la deuxième République jouira d’un pouvoir étendu en matière de nominations. Ce serait souhaitable, comme cela se fait dans certaines démocraties, que l’Assemblée Nationale puisse, au moins, donner son avis sur ces nominations. Aux États-Unis, le Congrès doit, en fait, carrément approuver les nominations. D’habitude, il y a une audition de la personne nominée par un Comité spécifique composé de députés mandatés par leurs pairs. Cela va dans le sens de la démocratie, puisque le premier maillon du pouvoir du peuple, c’est l’Assemblée Législative.
    — Signalons aussi le risque  d’instabilité que contient, en germe, la durée différente du mandat présidentiel (7 ans)  et celle de l’Assemblée Nationale et du Premier ministre (5 ans). Grands sont les risques de cohabitation entre un président et un gouvernement issus de politiques différents. Cela risque de faire passer au premier plan la politique partisane, gênant ainsi, sinon  paralysant, l’action gouvernementale.

    Une dernière remarque
    Comme c’est le cas en France et dans d’autres pays ayant adopté le régime présidentiel, le Président ne peut être traduit en justice durant l’exercice de son mandat. Il n’est donc redevable de ses actes ou de ses méfaits que devant l’électorat – et cela devra attendre 7 ans.
    Une recevabilité tous les sept ans, est-ce une avancée démocratique ? On peut noter, par ailleurs, le silence de l’accord Parti Travailliste-MMM sur l’application de l’article 30 de la présente Constitution. Celle-ci prévoit des cas où le Président peut être démis de ses fonctions. Elle devra certainement être revue et révisée dans le contexte du régime présidentiel de la deuxième République.
    En guise de conclusion
    Nous avons, en premier lieu, rappelé les trois pouvoirs – législatif, exécutif et judiciaire – et montré comment, dans l’état de droit qu’est la République mauricienne, la source du pouvoir vient de la population elle-même et que c’est par un jeu de délégations de ce pouvoir qu’on arrive aux députés, aux ministres et au Président.
    Nous nous sommes ensuite appesantis sur les pouvoirs du Président, d’abord depuis 1992, ensuite sur ce qu’ils pourraient être dans  la deuxième République. Beaucoup plus conséquents, comme on a pu le constater.

    Deux projets d’importance capitale
    C’est pourquoi nous avons insisté sur un renforcement de l’Assemblée nationale, sa représentativité, le mode d’élection à la proportionnelle, le redécoupage des circonscriptions et ainsi de suite. La deuxième République a besoin d’une Assemblée Nationale renforcée et mieux représentative. C’est pourquoi il faudra porter une attention particulière au projet de loi intitulé : «The Constitutional Reform Bill », s’il est présenté à l’approbation de la prochaine Assemblée  Nationale, comme l’envisage l’accord Parti Travailliste-MMM. Cet accord prévoit aussi de modifier la constitution en soumettant « The Second Republic Bill » à l’approbation de  l’Assemblée Nationale. Ce sont, de toute évidence, deux projets d’importance capitale pour l’avenir de notre pays. Ils touchent au cœur même de notre constitution et de nos institutions. Les deux partis signataires de l’accord électoral en ont certes conscience, car ils prévoient « l’institution d’un comité d’hommes de loi des deux partis avec l’encadrement d’un panel de légistes constitutionnels étrangers pour la rédaction de ces amendements constitutionnels en vue de la IIe République ». C’est une excellente proposition, pour peu que les légistes étrangers soient des professionnels indépendants.
    Excellente, mais insuffisante: l’accord électoral ne fait pas mention d’un livre blanc expliquant les amendements, afin que la population mauricienne dans son ensemble puisse donner son avis sur le projet, avant que ses représentants  à l’Assemblée Nationale ne soient appelés  à se prononcer. Gageons que, le moment venu, cette lacune sera prise en compte. C’est bien la moindre des choses à laquelle puissent aspirer les électeurs super courtisés ces jours-ci.

    30/11/2014 Pierre DINAN