• En attendant le budget 2016-2017

    ARTICLE PARU DANS WEEK-END | 1 MAI, 2016 - 12:00

    La République de Maurice est un membre à part entière du Fonds Monétaire International (FMI). A ce titre, elle doit, chaque année, accueillir une équipe d’experts de cette institution, leur rôle étant de faire un constat de l’économie du pays, de proposer des solutions aux problèmes en cours et des stratégies pour l’avenir. Tout ceci se fait en vertu des dispositions prévues à l’article IV des règlements du FMI. C’est ainsi que la dernière visite au titre de cet article IV a eu lieu en décembre 2015, et que le rapport issu de cette visite a été rendu public le 17 mars dernier. (1)
    Ce rapport est riche d’enseignements dans la présente conjoncture, car nous venons d’emprunter une voie devant nous mener au niveau des pays à revenu élevé, dans le cadre de la Vision 2030 programmée par les autorités politiques.
    Quel est le constat du FMI ? Que recommande-t-il ? Nous essaierons d’y voir plus clair dans la première partie de cet article. Dans la seconde partie, nous tâcherons d’identifier lesquelles des recommandations du FMI pourraient se glisser parmi les prochaines propositions budgétaires pour 2016-17.
    Volet des recommandations du FMI
    Les constatations principales du FMI
    L’équipe qui a visité Maurice en décembre 2015 a été visiblement frappée par les conséquences désastreuses du démantèlement du château de cartes nommé British American Investment(BAI). L’équipe s’appesantit beaucoup sur les risques d’instabilité financièreà Maurice et sur la contagion qui pourrait s’étendre à  toute l’économie du pays.
    Un deuxième thème majeur traité dans le rapport est celui de l’insuffisante participationfémininedans le marché du travail, alors que la main-d’œuvre va amorcer une courbe descendante à cause de la baisse du taux de fertilité.
    La croissance économique constitue la troisième préoccupation du rapport. On y retrouve la sempiternelle recommandation sur les hausses impératives de la productivité et les réformes infrastructurelles, conditions sine qua nonpour que le statut de pays à haut revenu soit réalisé.
    Le quatrième et dernier volet majeur est celui de la politique fiscale.Sont abordés, entre autres, un élargissement de l’assiette fiscale, un ciblage plus efficace des aides sociales, un meilleur contrôle des dépenses budgétaires et des revenus provenant de la cession de certains actifs industriels.
    Voyons maintenant dans le détail les contenus respectifs de ces quatre grandes questions soulevées dans le rapport.
    Les risques d’instabilité financière
    Une caractéristique majeure de l’économie mauricienne est signalée avec insistance : c’est le poids « énorme » représenté par le secteur des services financiers extraterritoriaux. Et le rapport de préciser que ce secteur est intimement lié au système bancaire local et à la balance des paiements. Les actifs gérés par les agents de ce secteur sont estimés à 630 millions de dollars US, soit 50 fois plus important que Produit Intérieur Brut (PIB) de Maurice avec ses maigres 13 millions de dollars US. S’il est vrai que la majeure partie de ces actifs est située hors du territoire national et de notre économie, il reste qu’une fraction se retrouve dans les banques locales, après avoir transité par la balance des paiements, au titre d’investissements ou de dividendes et intérêts. C’est sous la forme de dépôts bancaires que sont hébergés les actifs ayant élu domicile à Maurice, et leur montant total serait de l’ordre de 100% du PIB, soit plus de 400 milliards de roupies. En somme, une fraction qui a du poids.
    S’agissant du flux de ces masses de capitaux générés par le secteur des services financiers extraterritoriaux, le rapport souligne qu’en 2014, par exemple, leur apport à la balance des paiements a été estimé à 25% du PIB, ce qui a permis de couvrir amplement un déficit, égal à 13% du PIB, des exportations par rapport aux importations de biens et de services.
    Et s’il arrivaitmalheur?
    La question qui se pose alors est cruciale : que pourrait-il se passer s’il arrivait malheur à ce secteur? Si l’accord de non double imposition fiscale avec l’Inde était revu en défaveur de Maurice? Si l’hostilité patente de l’OCDE (Organisation pour la Coopération et leDéveloppement Économique) envers les pays à fiscalité légère déclenchait des rapatriements des capitaux hébergés dans des banques locales ? Le secteur pourrait, alors, être menacé de rétrécissement, sinon de mort lente.
    Risques systémiques
    Mais il y a un risque additionnel, c’est celui d’une contagion s’étendant à  d’autres secteurs de l’économie, non seulement aux banques, mais aussi au Trésor Public, pour lequel le « global business » constitue 6,3% des revenus fiscaux. L’emploi aussi en souffrirait : les services requis pour soutenir les activités extraterritoriales représentent quelque 4% de la totalité des emplois. Voici ce qu’écrit le FMI:
    «…the authorities face macro-financial challenges stemming from risk exposures and potential spillovers from the very large offshore sector and its sizeable inter-linkages with domestic banking activities…» (Pressrelease no. 16/116).
    Comme si ces risques inhérents à la présente situation ne suffisaient pas, voilà qu’il faut aussi prendre en compte la chute du conglomérat financier BAI. Celle-ci a, selon le rapport, résulté en une injection de capitaux égale à 0,9% du PIB (environ 35 milliards de roupies) pour des lignes de crédit en faveur des détenteurs des polices d’assurance. De plus, il faut aussi comptabiliser quelque 15 milliards (0,4% du PIB) pour la recapitalisation de la Bramer Bank, ainsi que celle de la Mauritius Cooperative Central Bank (MCCB). Comme on le sait déjà, la défunte MCCB appartenait à une autre écurie d’Augias et avait été victime de malversations.
    Pour mitiger les risques
    Ces observations amènent les auteurs du rapport à proposer le renforcement de la gestion macro-prudentielle.  Voici leur recommendation:  «a macro –prudential authority with a central role for the bank regulator to improve the assessment and mitigation of systemic risks. » (Press release no 16/116). Il est  précisé qu’à cet effet des pouvoirs étendus soient accordés à la Banque de Maurice« to obtain statistical information covering all relevant actors in the financial system for the purpose of safeguarding financial stability”. (Staff Report no 40).
    Parmi les mesures préconisées pour faire face à des risques de contagion en cas de catastrophe dans une des composantes du système financier, on relève notamment la mise en place de lignes de crédits avec d’autres banques centrales. De plus «the government should maintain a fiscal buffer to take a precaution against a possible banking crisis and a resilient crisis resolution scheme and deposit insurance scheme should be established.»(Annexe V, no 6)
    Nous voilà bien prévenus! La chute de la BAI aura déclenché l’ardeur du FMI à disséquer les arcanes du système financier de Maurice, tout en adressant subtilement aux autorités concernées des critiques relevant de leur  « regulatory forbearance ». (Annex I  ,p.36)
    La main d’œuvre  féminine
    Deux récents rapports de la Banque Mondiale, parus au début de 2015, avaient déjà souligné que le taux  de participation féminine au marché du travail était insuffisant. Les administrateurs du FMI poursuivent la réflexion dans le même sens: … «They underscored that increased female labour participation and immigration of skilled workers would help mitigate the impact on growth of the projected labour force decline.» (Press release 16/116)
    Dans ce contexte, Maurice fait face à un dilemme. Soit davantage de femmes disposées à s’insérer dans des activités économiques, soit plus de travailleurs étrangers avec des connaissances adéquates, afin de pallier au manque annoncé de main-d’œuvre dans les prochaines années. Déjà, le rapport fait les constatations suivantes :
    — en 2012, la participation féminine au marché du travail était à 60% de la participation masculine. Or ce ratio était égal à  74% dans les autres pays à revenu élevé. Il faudrait donc que plus de femmes soient disposées à s’intéresser à des activités rémunérées, augmentant ainsi la force de travail du pays.
    — alors que le chômage enregistre une moyenne de 8%, celui des femmes est égal à 11%, indiquant une inadéquation conséquente entre les caractéristiques des demandeuses d’emploi et les offres d’emploi.
    Il peut paraitre paradoxal que, dans le même souffle, on constate un fort chômage féminin et on souhaite davantage de participation féminine au monde du travail. Mais ce paradoxe n’est qu’apparent. On le verra à la lumière des propositions de solutions contenues dans le rapport.
    Comme les préoccupations ménagères sont laraison principale pour lesquelles deux-tiers des femmes mauriciennes se tiennent à l’écart du marché du travail, le FMI propose, entre autres, que tous les « Child care centres » soient d’un standard acceptable et que leflexitimesoit introduit à traverstoute l’économie.
    Deux autres propositions retiennent l’attention : l’élimination du plafond de trois enfants par rapport à des allocations de maternité, ainsi que des cours de « financial literacy » aux femmes qui pourraient ainsi devenir des micro-entrepreneurs opérant à partir de leur milieu domestique.
    C’est ainsi que plus de femmes pourraient être disposées à investir leur temps et leur énergie dans des activités économiques correspondant à leurs aptitudes et à leur situation de vie. Et ainsi disparaitrait le paradoxe auquel allusion a été faite ci-dessus.
    La croissanceéconomique
    Maurice veut devenir un pays à revenu élevé, et cela le plus vite possible. Qu’en pense l’équipe du FMI ?
    Elle commence par aligner ses projections de la croissance, et elles sont comme suit :
    On est bien loin du rêve annoncé au début de 2015 à l’effet que la croissance grimperait à 5,5% dans les deux ans à venir. Pourquoi cela ?
    Le FMI  rappelle d’abord que les autorités mauriciennes caressent le projet de « more ambitious growth rates (5.6 per cent),  through further diversification and improvements in a variety of infrastructures». Ensuite, il porte le jugement sévère que voici : reaching growth prospects to that extent hinges upon resolutely addressing constraints to factor accumulation and productivity development, and sounder banking conditions supporting stronger credit expansion.»  (no  9).
    En clair, ces observations du FMI signifient que les lourds programmes d’investissements en infrastructures (le port, les smart cities…) ne donneront pas les résultats escomptés en terme de taux de croissance rehaussés, si la faible et déclinante productivité des facteurs de production persiste et si le financement bancaire ne s’améliore pas.
    Se prendre en mains
    Ce pays souffre d’insuffisance dans l’utilisation de tous ses facteurs de production, notamment la main-d’œuvre, le capital, le management et l’outil technologique. Pour y remédier, nous devons en appeler à notre intelligence, à notre capacité de prendre des risques calculés, à notre souci du travail bien fait, bref à une attitude généralisée du désir de se prendre en mains. Il va sans dire que ces souhaits sont à l’opposé de l’attitude qui vise à l’enrichissement rapide tout en piétinant les droits d’autrui et les valeurs fondamentales.
    La politique fiscale
    Commençons par un constat encourageant de la part du FMI. Après deux années de détérioration du déficit budgétaire, en 2013 et 2014, s’est dessinée une amélioration en 2015. Mais, à y voir de plus près, est-ce vraiment encourageant ?
    « This was the result of containment of spending on goods and services, but also of lower-than-planned execution of public investment projects » (no 31).
    Bref, des économies budgétaires dues, en partie,à des retards d’exécution de projets. Rengaines habituelles !...
    Nous apprenons aussi que la dette publique s’est accrue consécutivement depuis 2013 et qu’à la fin de 2015, elle avait atteint 63,7% du PIB. Les causes proviennent de la pression des dépenses, du sauvetage des victimes de la BAI et de la dépréciation de la roupie. Le FMI exprime ses doutes quant à la réduction de la dette à 50% en 2018/19 selon le mandat imposé par la législation en rigueur: «  reaching the statutory debt target of 50 per cent of GDP is unlikely, unless a different fiscal path is adopted ». (p. 38).
    Quelle est donc cette politique fiscale différente que préconise  le rapport ?
    Élargirl’assiette fiscale. Le rapport ne donne aucune indication sur l’identitédes futurs contribuables.
    Accroitre l’efficience des institutions publiques et des entreprises étatisées. Rien de nouveau : cela a été répétéad nauseam depuis des années.
    Envisager des cessions d’actifs par l’État, afin de réduire le niveau de la dette publique. C’est une solution préconisée par des économistes, mais elle refroidit politiciens et syndicalistes.
    Mieux cibler les récipiendaires des aides sociales. Encore une proposition bien connue, mais qui se heurte à la frilosité des politiciens.
    Ces pistes proposées par le FMI seront-elles suivies par le gouvernement ? De manière plus actuelle, en trouvera-t-on des traces dans les politiques et mesures préconisées dans le budget 2016-17 ? Ce petit jeu d’identification constituera la seconde partie de cetarticle.
    Volet des suggestions et propositions
    L’élargissementde l’assiette fiscale
    Cet élargissement peut concerner les taxes directes, surtout l’income tax,  et les taxes indirectes, notamment la TVA. S’agissant de l’income tax, il y a certainement deslacunes par rapport à ceux qui évoluent dans le secteur informel, dont des marchands dits ambulants est un  exemple. On peut aussi penser à des professionnels qui travaillent à leur propre compte, en somme un éventail assez large qui comprend avocats, médecins et professeurs, mais aussi plombiers, peintres et électriciens.
    Quant à la TVA, ce serait désastreux d’en élargir la base, car cela nécessiterait de l’appliquer notamment à des produits alimentaires de base et à des médicaments.
     Le secteur bancaire pourrait être concerné par une hausse du taux  de la taxe sur les gains réalisés à partir des transactions du « global business». En effet, le FMI constate que comme le crédit bancaire a atteint un plateau en proportion du PIB, les banques se tournent versles opérations offshore, vu les taux inférieurs de la taxation sur les gains. Hors le FMI a des craintes par rapport à une trop grande hausse de ces transactions pour des raisons de risques d’instabilité financière.
    L’efficience dusecteur public
     ll est prévu qu’à partir du 1er juillet 2016 soit introduit un nouveau code de gouvernance des compagnies. Ce code s’appliquera aussi à toutes les organisations du secteur public, soit les entreprises appartenant à l’État et les corps paraétatiques. Si ces différentes organisations ont, dans l’ensemble, passé outre aux recommandations du premier code maintenant âgé de treize ans, elles ne pourront en faire autant à l’avenir. Gageons que le ministère de la Bonne Gouvernance s’assurera de l’observance du code par ces organisations publiques car, autrement, il pourrait être accusé de leur accorder un traitement préférentiel par rapport aux compagnies du secteur privé.
    C’est avec cette nouvelle toile de fond que l’on peut souhaiter — sinon  espérer — que toutes les mesures seront prises afin que les entreprises et institutions publiques, dans leur ensemble, s’attellent à améliorer sensiblement leur efficience, hors de toute ingérence ministérielle et de tout copinage politique. Un message fort à cet effet rehausserait la qualité du prochain budget.
    Les possiblescessions d’actifs
    Il est de notoriété publique que le gouvernement étudie la possibilité de revoir le mode de fonctionnement de la CHC (Cargo Handling Corporation) et de la CWA (Central Water Authority).Les quais de Port-Louis et les tuyaux et réservoirs de la CWA seront-ils vendus ?
    Sans doute non, et le gouvernement devrait être clair et transparent à ce sujet. Mais il doit être félicité pour avoir, au moins, pris la décision d’envisager recourir à des spécialistes pour rehausser la gestion et l’efficience de ces organismes. Des compagnies de gestion sur le mode « public/ private sector partnership » devraient être en mesure de déployer efficacement les ressources existantes et de dégager des surplus permettant de mettre fin au recours au financement par le budget de l’État. Les bénéficiaires seront, d’une part, la productivité des facteurs de production, et, d’autre part, une bouée d’air frais pour les finances gouvernementales et la maitrise de la dette publique.
    Mas il ne faudrait pas que le gouvernement se limite à ces seules deux entreprises. D’autres candidats existent, notamment le Wastewater ManagementAuthority et la National Transport Corporation.
    Les aides sociales
    Les éléments principaux de l’État Providence sont les suivants : l’éducation, la santé, le logement et la protection sociale.
    Pour simplifier, mettons tout cela sous le vocable : « aides sociales ». En 2014, elles ont représenté 55,9% du budget de l’État, soit quasiment 50milliards de roupies. Les prévisions budgétaires sont de l’ordre de 55 milliards (51,9%) pour 2015 et de 57 milliards (52,1%) pour 2016-17. Précisons, toutefois, que ces montants comprennent aussi les rémunérations des fonctionnaires responsables de ces prestations, ainsi que les autres  coûts d’opération. Ce n’est pas la totalité des sommes budgétées qui atterrit dans les poches des bénéficiaires. 
    La courbe est ascendante, du moins en montants absolus. D’où les recommandations d’un recours au ciblage. C’est le rôle et le devoir de l’État de venir en aide aux citoyens sans ressources ou avec des ressources déficientes. Faut-il encore que ceux-là soient clairement identifiés. Le gouvernement dispose maintenant d’un registre social, autant l’utiliser à bon escient pour ces tâches d’identification ainsi que pour le repérage de ceux qui cherchent à abuser des systèmes d’aide.
    Par ailleurs, comme l’a fort bien souligné le rapport de la Banque Mondiale sur la croissance inclusive, Maurice doit s’embarquer sur une voie de réduction des inégalités de revenus. Toute meilleure identification de ceux qui méritent vraiment du bénéfice des aides sociales (éducation, santé, logement, pensions, transport) permettrait de rehausser les montants accordés à partir des « économies » résultant de l’exercice du ciblage. Voilà donc un moyen efficace de contribuer à la réduction des inégalités. Le budget 2016-17 empruntera-t-il cette voie ?
    En guise deconclusion
    Le budget 2016-17 sera présenté dans quelques semaines. Les stratégies qu’il privilégiera seront, sans nul doute, dans la lignée de celles envisagées pour réaliser la Vision 2030. Mais les dernières recommandations du FMI auront probablement un écho et c’est pourquoi cet article a tenu, en premier lieu, à souligner les thèmes majeurs abordés dans le rapport issu des consultations 2015 au titre de l’Article IV.  En deuxième lieu, on a pu identifier certaines pistes que le budget pourrait emprunter, telles que des cessions d’actifs et des modifications des aides sociales, la recherche d’efficience dans les institutions publiques et parapubliques, sans oublier l’élargissement de l’assiette fiscale.
    Mais il serait aussi souhaitable que le gouvernement se penche, sans plus tarder, sur la réforme des pensions, tel que recommandé par le FMI à la suite des consultations 2014.Il en découlerait au moins deux bénéfices, l’un à court et moyen terme, c’est-à -dire la hausse du taux d’épargne , et l’autre à long terme, par des créations de fonds financièrement robustes pour assurer des pensions à une population de plus en plus âgée et vieillissante.
    De plus, alors que la bombe démographique  est déjà activée, le budget doit proposer des mesures favorables à la natalité,  aussi bien pour les femmes au travail que pour celles qui sont au foyer : pour celles-ci, des facilités de formation et la promotion du télétravail en vue de les inciter à rejoindre le monde du travail à partir de leur univers domestique, ainsi que des aides d’assistantes sociales bien formées, pour celles-là, unelégislation favorisant la pratique des  horaires flexibles et des crèches sur les lieux de travail ou des « Child care centres ».
     
     (1)  Pour ceux qui désirent parcourir ce document de 85 pages, cliquer sur 
    http://www.imf.org/external/pubs/cat/longres.aspx?sk=43821.0
    Le 26 avril 2016

    01/05/2016 Pierre DINAN